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Référendum d’initiative partiellement populaire

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19 novembre 2013 – Roger-Gérard Schwartzenberg s’est exprimé en discussion générale sur l’application de l’article 11 de la Constitution et ses nouvelles dispositions rendant possible l’organisation d’un référendum d’initiative partiellement populaire.

 

 

 

 

PROJET DE LOI ORGANIQUE

APPLICATION DE L’ARTICLE 11 DE LA CONSTITUTION

RELATIF AU RÉFÉRENDUM

INTERVENTION DE ROGER-GÉRARD SCHWARTZENBERG

PRÉSIDENT DU GROUPE RRDP

ASSEMBLÉE NATIONALE, LE 19 NOVEMBRE 2013

 

Enfin ! Il aura fallu attendre cinq ans depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, il aura fallu patienter 1 800 jours pour que ce projet de loi organique soit enfin soumis au Parlement.

Ce projet, on le sait, porte application de l’article 11 de la Constitution et de ses nouvelles dispositions rendant possible l’organisation d’un référendum d’initiative partiellement populaire.

L’objet même de cet article 11 modifié explique sans doute le retard pris dans l’élaboration, puis dans l’examen de ce projet de loi organique.

Car le référendum est souvent vu sans grande faveur dans notre démocratie représentative.

 

La tradition d’hostilité au référendum

Ici même, dans une brillante intervention, mon collègue Alain Tourret a rappelé l’origine de cette défiance : les trois plébiscites successifs (1799, 1802, 1804) organisés par Napoléon Bonaparte pour asseoir son pouvoir personnel, puis, de nouveau, les trois plébiscites (1851, 1852, 1870) organisés dans le même but par son neveu, Louis-Napoléon.

D’où, longtemps, l’hostilité des républicains au référendum. La IIIème République se garde d’instituer toute procédure référendaire. Et la IVème ne l’admet, avec parcimonie, que pour ratifier éventuellement un projet de révision de la Constitution et encore à condition que ce texte n’ait pas recueilli en seconde lecture une majorité qualifiée.

A partir de 1958, les cinq référendums organisés par le général de Gaulle seront présentés par l’opposition, avec quelque excès, comme des « plébiscites », comme des instruments du « pouvoir personnel ».

Cette critique récurrente du référendum est loin d’être toujours fondée. Dans l’histoire récente de notre pays, plusieurs référendums ont été organisés de manière parfaitement loyale, en portant sur de véritables sujets de fond et non sur la confiance à la personne de tel ou tel dirigeant.

A cet égard, l’on peut rappeler les trois référendums qui ont suivi la Libération – en octobre 1945, mai 1946 et octobre 1946 – et qui portaient sur l’élaboration de la Constitution de la IVème République. L’on peut mentionner aussi le référendum de 1972 organisé par Georges Pompidou sur l’élargissement de la Communauté européenne et les référendums organisés par François Mitterrand sur le statut de la Nouvelle-Calédonie en 1988, puis sur le traité de Maastricht en 1992. Enfin, l’on peut citer le référendum de 2000 sur le quinquennat, puis celui sur le Traité constitutionnel européen en 2005.

Pour cette dernière consultation, un grand et véritable débat a eu lieu pendant plusieurs mois dans tout le pays. Les Français ont éprouvé un vif intérêt pour le choix à effectuer sur ce grand enjeu et se sont fortement impliqués dans le débat, avec un taux de participation de 70 %.

Dans la procédure initiale, celle d’avant 2008, seul le chef de l’Etat pouvait décider l’organisation d’un référendum, sur proposition du gouvernement ou des deux assemblées. A la différence d’autres démocraties qui pratiquent le référendum d’initiative populaire comme la Suisse, l’Italie ou plusieurs Etats fédérés des Etats-Unis (spécialement la Californie).

Il fallait en finir avec cette monopolisation par le chef de l’Etat du droit de recourir à cette consultation populaire.

La révision de 2008 a donc complété l’article 11 de la Constitution pour instituer un nouveau mode de recours au référendum.

Toutefois, ce nouveau mode est subordonné à des conditions très restrictives, tant par la Constitution elle-même que par les projets de lois organique et ordinaire que nous examinons aujourd’hui. Au point qu’on pourrait parler d’un dispositif verrouillé ou verrouillable. Sinon d’un dispositif en trompe-l’œil, tendant à faire illusion.

 

Initiative partagée et non initiative populaire

D’abord, il ne s’agit pas d’un référendum d’initiative populaire, mais d’un référendum d’initiative partagéeentre parlementaires et électeurs.

Conformément à l’article 11, alinéa 3 de la Constitution, « un référendum peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Donc, les électeurs ne possèdent pas la possibilité de déclencher seuls un tel référendum. Il faut aussi et au préalable qu’un cinquième des parlementaires aient pris cette initiative.

Avec ce système d’initiative partagée, l’initiative préalable de 185 parlementaires, prioritaires dans ce processus, est nécessaire pour permettre l’organisation d’un tel référendum. Sinon celui-ci, même s’il est souhaité par la population, ne pourra pas avoir lieu.

 

Absence de référendum

si examen de la proposition de loi par le Parlement

Ensuite, il existe un autre risque d’entrave, précisé à l’article 9 du projet de loi organique : la proposition de loi, procédant de cette double initiative, n’est pas soumise à référendum si elle a été « examinée au moins une fois par chacune des deux assemblées parlementaires dans un délai de six mois à compter de la publication au JO de la décision du Conseil constitutionnel déclarant qu’elle a obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Il suffira donc que cette proposition de loi ait été simplement « examinée » par le Parlement – même sans avoir été adoptée par celui-ci – pour que le recours au référendum devienne impossible, bien qu’il ait été demandé par le dixième des électeurs.

 

L’objet du référendum

Autre limitation, prévue à l’article 1er, alinéa 8 du projet de loi organique : « Le Conseil constitutionnel vérifie, dans le délai d’un mois à compter de la transmission de la proposition de loi […] que son objet respecte les conditions prévues aux 3ème et 6ème alinéas de l’article 11 de la Constitution ».

Autrement dit, comme le référendum d’origine présidentielle, le référendum d’initiative partagée ne peut porter que sur l’un des trois objets suivants : l’organisation des pouvoirs publics, les réformes relatives à la politique économique ou sociale de la Nation ou l’autorisation de ratifier un traité conforme à la Constitution mais ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Dès lors, comme le ministre de la Justice d’alors l’avait déclaré au cours de la révision de 1995 étendant le champ du référendum, il ne pourra pas y avoir de référendum portant sur une question de société.

Le peuple italien a pu déclencher des référendums portant sur le divorce (1974), l’IVG (1981) ou la procréation médicalement assistée (2005), mais les Français, pour leur part, ne seront pas autorisés à statuer par référendum sur des sujets de société. Par exemple, ils ne pourront pas être consultés sur des questions essentielles comme la fin de vie.

 

Un dixième des électeurs inscrits

Par ailleurs, pour la contribution des électeurs au déclenchement d’un référendum, la barre est fixée très haut : la proposition de loi doit obtenir « le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Cela représente environ 4.500.000 électeurs, alors qu’en Italie – qui est d’une population comparable – 500.000 électeurs suffisent. Ce qui permet une certaine fréquence des référendums, qui risquent en revanche d’être très rares en France.

 

« Favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens »

Par ailleurs, à son article 1er A, le projet de loi ordinaire concerne – je cite – le « financement des actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la Constitution ».

On peut concevoir que les personnes physiques puissent consentir des dons pour contribuer à financer des actions tendant à « favoriser » l’organisation d’une consultation électorale et donc l’expression des citoyens.

En revanche, il ne paraît pas concevable qu’elles puissent financer des actions tendant à « défavoriser » le recueil des soutiens visant à l’organisation de cette consultation.

Financer des actions tendant à défavoriser le recueil des soutiens visant à la tenue d’un référendum paraît incompatible avec l’article 3, alinéa premier, de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. »

En effet, de telles actions tendant à entraver, à empêcher l’exercice de la souveraineté par la voie du référendum paraîtraient contraires à cet article 3.

Ces « actions » seraient d’autant plus insolites que dans le cadre de la campagne référendaire elle-même, chacun aurait, bien évidemment, toute liberté d’agir en faveur du « non » s’il le souhaite.

En fait, ces projets de loi organique et ordinaire portant application de l’article 11 de la Constitution paraissent inspirés par une réelle défiance envers ce nouveau type de référendum et le subordonnent à des conditions très strictes et très difficiles à remplir. Bref, filtrage et verrouillage.

En réalité, ces textes instituent un pseudo-référendum d’initiative populaire, en veillant de surcroît à ce qu’il soit très difficile à mettre en œuvre. En permettant un évitement du suffrage universel.

Pourtant, un véritable référendum d’initiative populaire aurait l’avantage d’ajouter une composante participative à la démocratie représentative. Il permettrait à la souveraineté populaire de s’exercer directement, sans intermédiaires, dans certains cas. Il permettrait eu peuple de statuer lui-même sur de grands enjeux, au lieu de devoir s’en remettre à des représentants décidant à sa place.

 

Les excès du mandat représentatif

Nous ne sommes plus au XVIIIème siècle. A l’époque où Montesquieu, préconisant le régime représentatif, écrivait dans L’Esprit des lois : « Le grand avantage des représentants, est qu’ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n’y est point du tout propre, ce qui forme un des grands inconvénients de la démocratie. »

Jugé inapte à décider lui-même des affaires publiques, le peuple est donc appelé à désigner des parlementaires qui, une fois élus, agiront en toute indépendance. En leur âme et conscience.

Cette conception inspire directement la Constituante. Dès sa séance du 7 septembre 1789, Sieyèsaffirme : « Le peuple ne peut parler, ne peut agir que par ses représentants. »

Rousseau pensait le contraire. Et, après lui, beaucoup d’autres, attachés à la souveraineté populaire. Dont Jaurès qui demande en 1914 un référendum sur la proportionnelle.

La démocratie ne peut se limiter à la représentation. La décision sur les grands enjeux ne peut appartenir seulement et toujours aux notables de la République et jamais au suffrage universel, qui ne pourrait se prononcer lui‑même sur ceux-ci. Donner la parole au peuple, lui permettre de décider directement dans de grandes circonstances serait l’application de la démocratie, dont on oublie trop souvent ce qu’elle signifie, c’est-à-dire « le pouvoir du peuple ».

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